Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти

Оценка эффективности деятельности органов власти всегда являлось большой общероссийской проблемой. В наших «традициях» - безудержная похвальба действующей власти и очернение власти ушедшей. Чаще всего эффективность деятельности органов власти по регионам и в целом по России оценивается (в зависимости от отношения к власти) терминами «хорошо», «плохо», «всё лучше и лучше», «катастрофическое» и т.п. После отмены выборов глав регионов, которые, несмотря на ряд существенных недостатков нашей выборной системы, все-таки, позволяли населению оценивать деятельность глав администраций регионов и каким-то образом воздействовать на их политику, проявилась опасность сокрытия недостатков в управлении регионами, представление действительности только в розовом свете и поэтому актуальность объективной оценки эффективности деятельности исполнительной власти существенно возросла.

Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», была разработана «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», которая представляет собой систему, состоящую из 10 разделов, 43 основных и 39 дополнительных показателей.

Цель методики - оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление соревновательности органов власти различных субъектов РФ между собой, создание предпосылок для системного мониторинга результативности управления регионами, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, поощрения субъектов Российской Федерации, достигших наилучших показателей.

Исследуя данную методику, нельзя не заметить множественные недостатки и неточности. Так, ни один из 10 представленных в методике разделов не имеет результирующих показателей, по которому можно было бы оценить деятельность исполнительной власти субъекта по данному направлению в целом. Отсутствует единый результирующий показатель, по которому можно было бы провести сравнение разных субъектов между собой. Значение таких высокозначимых показателей как удовлетворенность населения медицинской помощью, удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования, уровень криминогенности, а также показателей - удельный вес населения систематически занимающегося физической культурой и спортом, удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений, определяются за счёт опроса населения. При отсутствии системы опроса, без участия в опросе независимых экспертов, эти показатели могут быть далеки от объективности.

Некоторые показатели, отражают лишь форму, без учёта содержания и качества. Например, показатель - доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности). Какой из способов управления оценивается выше? Понятно, преследуется цель быстрейшего перехода на рыночные способы управления. Но, понимая это, наши чиновники добьются перехода, вне зависимости от способности новых структур обеспечить качественный рост услуг ЖКХ. Наш «мудрейший чиновник», учитывая показатель «время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство», всегда найдёт способ принять заявку в день выдачи разрешения на строительство. Или показатель – «заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства». Какой чиновник примет заявку на подключение при «отсутствии технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства»?

Совсем не понятно, как будут оцениваться, положительно или отрицательно, достижения по показателю «Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на сельское хозяйство в расчёте на рубль произведённой сельскохозяйственной продукции», если, например, большинство крупных сельхозпредприятий региона принадлежит друзьям губернатора? И как отзовётся на простом пациенте учреждения здравоохранения показатель «Средняя продолжительность пребывания пациента на койке в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения»? Не отправят ли этого пациента домой пораньше для улучшения этого показателя?

Не выдерживает критики 4 раздел «Методики …», где допущены элементарные арифметические ошибки. Так, например, при оценке сбалансированности территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, предлагается рассчитать «процент недофинансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи», через отношение фактических расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, к расходам в соответствии с установленными нормативами консолидированного бюджета субъекта на это же самое.

Формула расчёта процента недофинансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи по «Методике …» Показатель рассчитывается при Рн>Рф.

У5=Рф/Рн*100%

Рн=Пн+Vн

где: У5 – процент недофинансирования, в %; Рф – фактические расходы консолидированного бюджета субъекта РФ (тыс. рублей); Рн – расходы в соответствии с установленными нормативами консолидированного бюджета субъекта РФ (тыс. рублей); Пн – подушевой норматив финансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (рублей); Vн – среднегодовая численность населения в субъекте РФ (тыс. человек).

В предложенной разработчиками формуле, как вы видите, процент недофинансирования прямо пропорционален фактическим расходам. Получается, что чем больше фактические расходы, тем больше процент недофинансирования?

В этом же разделе при расчете оценки эффективности управления кадровыми ресурсами в сфере здравоохранения и объёма неэффективных расходов на управление коечным фондом не учитываются особенности регионов по экологическим, климатическим, производственным и другим факторам. Нормативы для всех регионов берутся одинаковые, хотя всем понятно, что там, где холодно и слякотно, где мороз и холод, где шахты, рудники и металлургические заводы, где по объективным условиям хуже экология, там должно быть больше врачей, больничных коек и более высокий уровень госпитализации, естественно и нормативы там должны быть больше. В методике же нормативы приняты единые для всех регионов. И потом, все прекрасно понимают, качество здравоохранения очень мало зависит от «количества коек» и «количества кадровых ресурсов». Сегодня на первый план выходит качество. А оно в методике, практически не оценивается ни по каким критериям.

Ушло в прошлое время, когда достижения стран и регионов оценивались по количеству выплавляемого чугуна и стали, производству танков и самолётов или успехов «в области балета». Главным показателем развития становится уровень и качество жизни граждан страны или региона. Всё больше и больше наши политики используют термины «уровень и качество жизни», «человеческое развитие», «человеческий капитал», «развитие человеческого потенциала», «развитие человека». В обществе складывается мнение, что смысл и главная цель развития состоит не в ускорении темпов роста экономики, а в обеспечении возможностей каждому человеку реализовать свой потенциал и естественные устремления вести здоровую, полноценную, творчески-активную жизнь.

Рассматривая проблему оценки эффективности деятельности органов власти, необходимо определить, - власть какого государства мы хотим оценить? В нашей Конституции Российская Федерация обозначена как социальное государство. Зададимся вопросом, что такое «государство» и что характерно для «социального государства»?

Понятие «государство» можно сформулировать как «политическая форма организации жизни общества, которая складывается в результате возникновения и деятельности публичной власти - особой управляющей системы, руководящей основными сферами общественной жизни и опирающейся, в случае необходимости, на силу принуждения». Основные признаки государства – наличие системы органов и учреждений, образующих в совокупности механизм государства, права и определённой территории. Хорошим дополнением к вышеприведённому понятию, на мой взгляд, является определение сущности государства известного русского философа И.А.Ильина. По его мнению,  «государство есть организованное общение людей, связанных между собой духовной солидарностью и признающих эту солидарность не только умом, но поддерживающих её силою патриотической любви, жертвенной волей, достойными и мужественными поступками…». На первостепенное место он ставил и, по-моему, был совершённо прав, правосознание, - «право и государство возникают из внутреннего, духовного мира человека, создаются именно для духа и ради духа и осуществляются через посредство правосознания». Государство, как утверждал И.А.Ильин, «творится внутренне, душевно и духовно, государственная жизнь только отражается во внешних поступках, а совершается и протекает в душе человека, её орудием является человеческое правосознание».

По мнению Ивана Александровича, «настоящая политическая жизнь молчит в глубине национального правосознания. Настоящий государственный деятель умеет прислушиваться к этому молчащему правосознанию своего народа, считается с ним, отождествляется с ним, действует из него. Здоровое правосознание утверждает единство, объективность и безусловность государственной цели и политического задания. Политической целью может быть признана лишь та, которая выражает единое, высшее задание государства на достижение той идеи, которая лежит в глубине национального правосознания. Назначение государства сводится к справедливому и социальному обращению с каждым из своих граждан».

Известно, что в основе жизнедеятельности социального государства лежит социальная справедливость, устойчивое социальное равновесие, высокое качество структурных соотношений между различными классами, социальными группами, слоями, образующими структуру общества. Также общепризнано, что одним из основных шагов на пути к социальной справедливости является создание институтов гражданского общества, в первую очередь действенных профсоюзных организаций на предприятиях, а основной фактор соблюдения принципа верховенства права - наличие гражданского общества. Ключевым показателем социального государства является уровень жизни его Граждан. И поэтому считаю, что оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти социального государства его регионов, необходимо проводить именно по состоянию уровня жизни населения. Таким подходом, очевидно, руководствовались и эксперты ООН при разработке интегрированного индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) – универсального инструмента мониторинга прогресса в области развития человека, который является результирующим трёх индексов – индекса продолжительности жизни, индекса образования и индекса ВВП на душу населения. Хотя, на мой взгляд, не совсем корректно применять показатель, оценивающий развитие человека, через отношение ВВП на душу населения, так как во многих странах, в том числе и в России, этот показатель растет не только за счёт роста ВВП, но и за счёт уменьшения количества населения. ИРЧП учитывает далеко не все социальные факторы, характеризующие уровень и качество жизни человека и поэтому, конечно же, не может применяться в качестве показателя уровня жизни.

Из множества показателей, отражающих уровень жизни человека, можно выделить несколько самых значимых. Это показатели, в первую очередь, связанные с жизнью и здоровьем человека, демографией, социальными проблемами, уровнем потребления. Так, например, через «уровень потребления» человек проводит самооценку уровня жизни, сравнивая свой уровень потребления с уровнем потребления соседей, друзей, родственников. Существенно дополняет уровень потребления показатель концентрации доходов населения - так называемый коэффициент Джини (Кдж), характеризующий степень отклонения линии фактического распределения общего объёма доходов, от линии их равномерного распределения. Этот коэффициент отражает степень социальной справедливости, существенно влияет на морально-психологический климат в обществе. Уровень потребления напрямую зависит от заработной платы или пенсии. Одним из важных показателей уровня жизни, несомненно, является количество жилой площади, приходящейся на одного жителя региона. Также достаточно много различных факторов, оказывающих влияние на рождаемость населения. Но самым существенным образом зависят от уровня и качества жизни населения - продолжительность жизни человека, смертность и заболеваемость в регионе.

Представленные в таблице №1 данные взяты из статистического сборника «Социальное положение и уровень жизни населения Белгородской области» 2007 г. В этих показателях находит отражение огромный комплекс различных факторов - экономических, социальных, психологических, экологических, производственных, бытовых, естественно-природных, организационно-технических и даже политических, прямо или косвенно воздействующих на человека в его повседневной жизни. Они напрямую зависят от состояния системы здравоохранения в регионе и от уровня безопасности на производстве и быту, от состояния криминальной обстановки и от качества социального обеспечения. Т.е. это именно те факторы, развитием которых должна заниматься исполнительная власть и поэтому их значение характеризует её эффективность. Можно было бы подобрать ещё 10-20 показателей отражающих уровень и качество жизни населения, но, на мой взгляд, их применение отразится на результирующей уровня жизни населения региона несущественно.

На базе представленных в таблице №1 показателей и их соотношений была разработана методика оценки уровня жизни населения региона, включающая 7 индексов. «Индекс продолжительности жизни» (Ипрж), который рассчитывается как отношение величины средней продолжительности жизни человека в регионе за исследуемый период (Жср), к наивысшему достижению этого показателя в мире за тот же период (Жсрмах). «Индекс воспроизводства населения» (Ивн) - отношение количества родившихся (Р) в регионе, к умершим (У). Третий - «индекс социальной справедливости» (Исс) - разница между максимально отрицательным значением коэффициента Джини (Кдж = 1) и фактическим значением этого коэффициента за исследуемый период. Расчёт индекса здоровья (Изд) производится через отношение общей численности населения в регионе (N) к числу заболеваний (Заб), индекс потребления трудящихся (Иптр), как отношение среднемесячной заработной платы (Зср) к расходам домашних хозяйств на конечное потребление (РДХКП). Аналогично рассчитывается индекс потребления пенсионеров (Ипп) - отношение среднемесячной пенсии (Пен)  к тем же расходам (РДХКП).

Индекс обеспеченности жильём (Иs) рассчитывается как отношение величины общей жилой площади (S), к общей численности населения (N) при минимальной норме жилой площади на человека в регионе не менее 18 кв.м. Группой независимых экспертов была проведена оценка весомости каждого индекса:

Ипрж = 0,24; Ивн = 0,11; Исс = 0,17; Из = 0,07; Иптр =0,16; Ипп = 0,2; Иs= 0,05

При этом окончательная формула расчёта результирующей оценки уровня жизни населения региона (Иурж) будет иметь вид:

Иурж = 0,24 Жср/Жсрмах + 0,11 Р/У + + 0,17(1-Кдж) + 0,07 N/Заб +

 + 0,16Зплтр/РДХКП + 0,2Пен/ РДХКП+0,05 S/N18 =

 = Ипрж + Ив + Исс + Изд + Иптр + Ип + Иs

Таблица №1

 * данные получены из неофициальных источников

Данные расчёта сведены в таблицу №2.

Таблица №2

Как видно из таблицы, интегральная оценка уровня жизни населения Белгородской области с 2002 года по 2007 год увеличилась на 7,84%, при этом только за 2007 год рост составил 1,8%.

Существенный прирост уровня жизни добавил индекс воспроизводства населения – 31,6%, рост заработной платы трудящихся, увеличивший индекс потребления работающего населения на 21,3% и рост строительства жилья, давший прирост индекса обеспеченности жильём на 11,8%.

Но, много или мало - повышение уровня жизни населения Белгородской области за 5 лет на 7,84%? На мой взгляд, явно недостаточно. Как видно из таблицы, основные потери произошли за счёт снижения на 0,9% индекса продолжительности жизни и уменьшения индекса социальной справедливости на 8,72%. Также следует отметить слабый рост (всего 0,9%) индекса потребления пенсионеров.

Как Вы видите, методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти региона РФ через уровень жизни населения более объективна и учитывает большинство факторов зависящих от эффективности деятельности органов власти.

Автор: В.П. Малашенко

д.э.н., профессор, зам. директора по научной работе Старооскольского технологического института

Наследие.Ru