Тратим деньги эффективно или бюджеты по-русски

Впервые в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры продолжающегося мирового финансового кризиса, замедления темпов роста отечественной экономики в ноябре 2008 года приняли очередной трёхлетний бюджет. Ближайшие годы и, прежде всего 2009 г., станут серьёзным испытанием на прочность бюджетно-налоговой системы и социально-экономического развития страны.

Как отмечает А.Л. Кудрин, принятый бюджет полностью соответствует целям и задачам экономической политики. Утверждённые на 2009 г. бюджетные расходы учитывают изменившуюся финансово-экономическую ситуацию в стране и в мире и не нуждаются в каких-либо принципиальных пересмотрах. Конкретные корректировки в расходной части федерального бюджета, конечно, возможны, но лишь как ответная реакция на воздействия внешней среды в процессе оперативного финансового управления.

Для обеспечения долговременной бюджетно-финансовой устойчивости и предотвращения последствий неблагоприятных экономических тенденций необходимо проведение государством контрциклической политики, не допуская наращивания бюджетных обязательств в период пика мировых цен на углеводороды, но поддерживая и повышая внутренний спрос во время снижения темпов экономического роста, замещая, таким образом, снижение внешнего спроса.

Проанализируем диахронический аспект расходов федерального бюджета с 2000 по 2007 гг. по показателям (национальная экономика, ЖКХ, образование, культура, кинематография и средства массовой информации, здравоохранение и спорт, социальная политика и межбюджетные трансферты), которые отражены в таблице 1.

Расходы федерального бюджета

(с учетом трансфертов внебюджетным фондам % ВВП)

Таблица 1.

Таблица 1 показывает, что расходы на финансирование национальной экономики в 2001-2007 гг. составили в среднем 1,4% ВВП. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу увеличились на 0,7 п.п. ВВП (с 1,4% ВВП до 2,1% ВВП), причем основной рост пришелся на 2007 г. Ключевыми направлениями расходования средств на национальную экономику в течение рассматриваемого периода было финансирование транспорта (средняя доля в ВВП – 0,3%, средняя доля в расходах по разделу – 20,6%), прикладные научные исследования в области национальной экономики (0,2% ВВП, 12,7%).

Расходы на финансирование жилищно-коммунального хозяйства в 2001-2007 гг. составили 0,2% ВВП в среднем за год. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу увеличились на 0,8 п.п. ВВП, причем основной рост пришелся на 2007 год.

Расходы на финансирование образования в 2001-2007 гг. составили 0,9% ВВП в среднем за год, в 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому направлению увеличились на 0,1 п.п. ВВП.

В структуре расходов на образование направлениями расходов были финансирование высшего профессионального образования (средняя доля в ВВП – 0,6%, средняя доля в расходах по разделу – 65,7%), среднего профессионального образования (0,1% ВВП, 11,3%), а также начального профессионального образования (0,1% ВВП, 10,6%).

Средний уровень расходов на финансирование культуры, кинематографии и средств массовой информации в 2001-2007 гг. составил 0,2% ВВП. В течение всего рассматриваемого периода это значение оставалось практически неизменным.

Расходы на финансирование здравоохранения и спорта в 2001-2007 гг. составили 0,5% ВВП в среднем за год. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу увеличились на 0,2 п.п. ВВП, составив 0,6% ВВП – максимальное значение за период. Расходы на здравоохранение увеличились с 0,4% ВВП в 2001 г. до 0,5% ВВП в 2007 г.

Расходы на финансирование социальной политики в 2001-2007 гг. составили 0,9% ВВП в среднем за год. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу сократились на 0,2 п.п. ВВП, составив 0,6% ВВП.

Средний уровень расходов на финансирование межбюджетных трансфертов в 2001-2007 гг. составил 5,9% ВВП. В 2007 г. по сравнению с 2001 г. расходы по этому разделу сократились на 0,8 п.п. ВВП, составив 5,8% ВВП.

Созданные в последние годы законодательные основы финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, хотя увеличили возможности реализации полномочий по вопросам ведения региональных и местных властей, но в полном объему не решены все вопросы делегирования полномочий и финансового закрепления этих полномочий. Закрепленные на постоянной основе налоговые источники обеспечивают стабильность роста доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Как следствие, субъектами Российской Федерации устойчиво реализуются социальные обязательства. Расходы на оплату труда увеличились с 323,7 до 1 059 млрд. рублей, то есть на 327% за последние 5 лет. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки граждан в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» возросли с 25 млрд. рублей в 2002 году до 99 млрд. рублей в 2007 году (на 397%). Кредиторская задолженность сократилась с 128 до 42 млрд. рублей (8% и менее 1% по отношению к доходам соответственно), появилась возможность больше средств направлять на развитие – расходы на капитальные вложения увеличились до 1 082 млрд. рублей, их удельный вес в общем объеме расходов возрос с 17% до 23%.

Среднемесячная начисленная заработная плата

в % к среднероссийскому уровню

Таблица 2

Из таблицы 2 можно сделать вывод, что следует обратить внимание на ситуацию с оплатой труда внутри бюджетных отраслей. Так, например, в здравоохранении средняя зарплата даже в частных медицинских учреждениях находится ниже уровня среднероссийской. При этом разрыв между оплатой труда в частном и в государственном секторе здравоохранения совсем не велик и составляет не более 7% (в 2005 году – 4%). Кроме того, в 2004 и 2006 годах зарплата в государственном сегменте здравоохранения материальное стимулирование работников здравоохранения стало повышаться, что необходимо и принятие дальнейших мер по повышению оплаты в этой сфере и бюджетное финансирование в области здравоохранения.

О масштабах нехватки нынешних бюджетных средств особенно наглядно свидетельствует ситуация с национальным проектом «Здоровье». Так, по данным выдающегося российского кардиохирурга, председателя Комиссии по формированию здорового образа жизни Общественной палаты РФ академика Лео Бокерия, 56,4% смертей в нашей стране вызваны сердечно-сосудистыми заболевани­ями: ими страдают 22 млн. россиян. Чтобы достичь мировых стандартов в лечении названных болезней, нужно ежегодно делать 142 тыс. операций на открытом сердце. В 2006 г. удалось осуществить лишь 24 тыс. — 17% необходимого их количества. Причина здесь все та же — нехватка финансирования. На одну операцию наши хи­рурги получили от государства 4 тыс. долл., на все 24 тыс. — около 100 млн долл., а общая потребность в финансировании составляет ежегодно 600 млн долл.

Так, против тяжелого заболевания крови — лейкемии имеется единственное эффективное лекарство — гливек, месячный курс лечения которого стоит 100 тыс. руб. — сумма, бедным не доступная.

Среди основных социально-экономических проблем в стратегии России представляем сферы здравоохранения и образования.

В долгосрочной перспективе помимо увеличения финансирования здравоохранения, необходимо провести ряд мер, нацеленных на структурные изменения и повышении эффективности работы системы здравоохранения среди которых можно выделить:

 1) Приведение в соответствие уровня обязательств, взятых на себя государственными медицинскими учреждениями, с их возможностями:

 -создание конкурентных механизмов выбора страховой медицинской компании;

 -поощрение организаций, оплачивающих работникам медицинскую страховку в негосударственных медицинских учреждениях;

 -гарантируемые объемы медицинской помощи должны быть конкретизированы на основе медико-экономических стандартов. Для каждого вида заболеваний на федеральном уровне должны быть разработаны и утверждены стандарты медицинской помощи, включающие перечни медицинских услуг и лекарственных средств, а также алгоритмы выполнения медицинских услуг, единые для всей страны;

 -прозрачность и понятность для пациентов и врачей перечня процедур, включенных в ОМС;

 -контроль за использованием бюджетных средств в области затрат на лекарственные препараты;

 -разработка эффективных механизмов распределения льготных и бесплатных лекарств, с учетом появления более эффективных средств, а также экономичности, связанной с использованием отечественных аналогов.

 2) Повышение уровня финансирования и отдачи средств, направленных на финансирование здравоохранения, в том числе:

-создание механизма государственно-частного партнерства в области финансирования платных медицинских центров;

 -государственная финансовая помощь в строительстве медицинских центров при крупных предприятиях, которые затем возьмут на себя полное медицинское обслуживание сотрудников и их семей;

 -обеспечение перехода от принципа содержания медицинских учреждений к принципу оплаты конкретных объемов медицинской помощи;

                         3)Улучшение обслуживания населения за счет:

 -появления «врачей общей практики» в поликлиниках на этапе первичного обращения в медицинское учреждение. По оценкам, в России необходимо около 90 тыс. врачей общей практики;

 -повышения престижа врачей-терапевтов и врачей общей практики;

 -улучшения уровня лечения вне стационара, с тем, чтобы снизить нагрузку на больницы.

 -увеличения пропускной способности медицинских лабораторий. Это позволит ускорить диагностику, не даст возможность «запускать болезнь» и, следовательно, во многом сократит расходы на последующее лечение;

 -повышения качества технического оснащения медицинских учреждений, применение новых технологий;

- повышения мотивации медицинского персонала к оказанию бесплатной медицинской помощи;

- повышения категории дипломированных медсестер для снижения нагрузки на врачей;

- совершенствования контроля качества медицинской помощи.

Развитие экономики в предстоящий период думаем будет происходить на фоне неблагоприятных демографических тенденций. Несмотря на то, что, благодаря мерам демографической и социальной политики, совершенствование здравоохранения и распространение здорового образа жизни, сокращение численности населения, согласно прогнозу Минэкономразвития России, сменится его небольшим ростом, продолжится процесс старения населения. В результате доля населения в трудоспособном возрасте снизится с 63% в 2007 году до 53% в 2023 году. Соответственно численность экономически активного населения сократится на 11% (в среднем на 0,8% в год).

Ключевые проблемы в системе образования, недостаточная оснащенность школ и других образовательных учреждений и помощь малоимущим и многие другие задачи, можно решить увеличением государственного финансирования системы образования.

Однако, мировой опыт показывает, что увеличение расходов само по себе не гарантирует улучшение качества образования, если не сопровождается серьезными структурными изменениями.

Ключевые меры, нацеленные на реструктуризацию образования, повышение его качества и эффективности расходов на систему:

-реструктуризация сети образовательных организаций,

-переход на нормативно- подушевое финансирование

-внедрение образовательных кредитов,

- сокращение непрофильных факультетов в ВУЗах,

-создание независимых систем контроля качества образования,

-создание и развитие инфраструктуры непрерывного профессионального образования, включающей дополнительные образовательные программы, программы переподготовки и повышения квалификации;

-создание координационных центров, объединяющих в себе аналитические функции оценки потребностей рынка труда и распределительные функции службы занятости;

- адаптация программ дошкольного воспитания под требования начальной школы;

- разработка эффективной системы оценки качества работы преподавателей и поощрения тех, кто добьется определенных результатов;

-создание условий для повышения инвестиционной привлекательности системы образования путем:

 преобразования образовательных учреждений в новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности;

 повышения качества кадрового состава системы образования путем введения конкурентных механизмов при устройстве на работу;

 - создания условий для развития общественных институтов в управлении образованием. Распространение практики использования попечительских и наблюдательных советов позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу;

 - обеспечения прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями.

Реализация указанных мер позволит создать условия для повышения качества образования, обеспечения его доступности, роста эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционной привлекательности сферы образования, ее гибкости в реагировании на потребности общества и рынка труда. Будет обеспечено более эффективное включение образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

Бюджетно-налоговая политика играет определяющую роль в формировании условий жизни граждан и развитии страны. Через бюджетную систему проходят средства, эквивалентные более трети ВВП, она обеспечивает финансирование всех направлений деятельности государства: поддержание безопасности страны и общественного порядка, бесплатное образование и здравоохранение, создание условий для развития экономики, предоставление пенсий по старости и инвалидности, снижение бедности и сглаживание межрегиональных различий.

Конечная цель бюджетно-налоговой политики состоит в повышении уровня и качества жизни населения. Это подразумевает создание условий для устойчивого повышения уровня жизни и состояния здоровья граждан, их всестороннего развития, защиту их безопасности, обеспечение социальных гарантий.

Создание условий для будущего развития- важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией – необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы.

Основа для решения перечисленных проблем - высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, увеличение доходов граждан и расширение финансовых возможностей государства. Это требует, прежде всего, поддержания макроэкономической стабильности, которая играет решающую роль в формировании инвестиционной привлекательности страны. Должно быть также обеспечено безусловное выполнение государством своих обязательств независимо от колебаний внешней конъюнктуры, поддержание стабильного уровня цен и стоимости национальной валюты и устранение других макроэкономических рисков.

К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы. В ходе проведенной в Российской Федерации налоговой реформы был отменен ряд налогов, снижены ставки основных налогов, созданы условия для более низкой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение структуры налоговой системы, включая принятые подходы к налогообложению отдельных секторов экономики, смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало условия для диверсификации экономики.

В результате, налоговая нагрузка на экономику без учета нефтегазового сектора снизилась до более низкого уровня по сравнению с налоговой нагрузкой в странах с сопоставимым уровнем бюджетных расходов. Невысоки по сравнению с большинством стран и налоговые ставки.

Учитывая, что ожидаемые структурные сдвиги в экономике приведут к значительному снижению доходов бюджетной системы (в основном за счет сокращения удельного веса нефтегазового сектора, снижения доли импорта в ВВП), а также учитывая ожидаемый в будущем рост социальных обязательств государства, не представляется возможным принятие мер налоговой политики, которые могут привести к дальнейшему существенному снижению бюджетных доходов.

Таким образом, направления налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости обеспечения принципов нейтральности и справедливости налоговой системы, а также поддержания такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, – отвечает потребностям расширенного правительства в доходах для предоставления важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него функций.

На наш взгляд с учетом изложенного предстоит обеспечить реализацию следующих мер долгосрочной стратегии в области налоговой политики:

1. Повышение эффективности налогового администрирования. Собираемость основных налогов может быть обеспечена за счет сокращения возможностей уклонения от уплаты налогов. При этом на наш взгляд следует обеспечить снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства и создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики, активизации инвестиционных процессов. Следует продолжить работу по внедрению административных регламентов деятельности налоговых органов. Эффективность работы налоговых органов должна оцениваться на основании открытых критериев, учитывающих в том числе качество обслуживания налогоплательщиков.

2. Реформирование единого социального налога и введение страховых взносов для работодателя.

Наиболее масштабным изменениям в плановом периоде будет подвергнут единый социальный налог (включая взносы на обязательное пенсионное страхование). Реформа этого налога будет направлена на предотвращение дальнейшего снижения эффективной налоговой ставки, которое наблюдается в силу особенностей конструкции единого социального налога.

В настоящее время единый социальный налог взимается по регрессивной шкале ставок, причем действующие пороги регрессии не индексировались с момента их введения. В связи с этим эффективная ставка единого социального налога (отношение фактических совокупных поступлений ЕСН и взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет расширенного правительства к налоговой базе, которой является начисленная зарплата и прочие виды выплат), начиная с 2006 года снижается темпами, составляющими около 1 процентного пункта в год. По оценкам Минфина России, в отсутствие индексации порогов регрессии величина эффективной ставки налога по итогам 2009 года может снизиться на 4 процентных пункта по сравнению с величиной, зафиксированной в 2005 году.

При принятии решения о переходе к регрессивной шкале ставок ЕСН не предполагалось, что эффективная налоговая ставка будет снижаться, поэтому для предотвращения дальнейшего ее падения необходимо принять решение о восстановлении эффективной ставки ЕСН на уровне 2005 года уже начиная с 1 января 2010 года, недопущении ее снижения в будущем, а также принять иные меры, направленные на обеспечение полной уплаты ЕСН всеми налогоплательщиками, выплачивающими доходы по трудовым и гражданско-правовым договорам.

При этом предлагается, начиная с 2010 года ЕСН заменить страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями, в пенсионный фонд, фонд медицинского страхования и фонд социального страхования.

Таким образом, в связи с финансовым кризисом и сложившимися сложными политическими обстоятельства на мировой арене у Российской Федерации имеются потенциальные возможности преодолеть этот переломный период и в ближайшей перспективе решить многие социально-экономические проблемы эффективно использовав механизмы бюджетно-налоговой политики.

Список литературы

1.                  А.Л. Кудрин. Бюджет- основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны. //Финансы №12. 2008

2.                  Белкин В., Санчагов В. Золотовалютные резервы России и направления их рационального использования //Вопросы экономики №10. 2007

3.                  www.gsk.ru

Магомедов С.М.

преподаватель Северо-Кавказской академии государственной службы

Наследие.Ru